自然资源、生态环境和林草三家如何划分监管职责和执法边界

2020年2月28日，生态环境部印发《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》（2020年版），将自然保护地（包括国家公园、自然保护区、自然公园。自然公园又包括森林公园、湿地公园、风景名胜区、沙漠公园、海洋公园、地质公园）内非法开矿、采石、挖沙、建设等违法行为统一纳入生态环境部门综合执法清单。

2020年4月10日，国家林业和草原局办公室印发《关于做好林草行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接的通知》（点开链接），将此前由林草部门（含自然保护地管理机构）依据《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》《森林公园管理办法》《陆生野生动物保护实施条例》行使的部分执法权统一移交生态环境保护部门。

2021年12月，新颁布的《湿地保护法》，明确林草部门是湿地保护执法主体。

2022年8月16日 ，自然资源部、生态环境部、国家林草局印发《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号），进一步明确了涉及生态保护的部门监管职责和执法边界，具体规定是：

各级自然资源主管部门会同相关部门，强化对生态保护红线实施情况的监督检查。各级自然资源主管部门要严格国土空间用途管制实施监督；各级生态环境主管部门要做好生态环境监督工作；各级林业和草原主管部门重点抓好自然保护地的监督管理。

各级自然资源主管部门对生态保护红线批准后发生的违法违规用地用海用岛行为，按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《土地管理法实施条例》等法律法规规定从重处罚。处理情况在用地用海用岛报批报件材料中专门说明。

破坏生态环境、破坏森林草原湿地或违反自然保护区风景名胜区管理规定，由生态环境、林草主管部门按职责依照《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《森林法》《草原法》《湿地保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《森林法实施条例》等法律法规从重处罚。

对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的违法行为移交生态环境保护综合行政执法部门。

造成生态环境损害的，由所在地省级、市级政府及其指定的部门机构依法开展生态环境损害赔偿工作。

简单解读一下。此前，涉及自然保护地的执法，统一由生态环境部门行使后，对自然资源部门是否还履行查处职责，存在不同理解。

一种观点认为，只要涉及自然保护地范围内的执法，都应由生态环境部门统一行使，自然资源部门不再行使，以避免出现多主体重复执法。

另一种观点认为，《自然保护区条例》第三十五条规定：违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。

关键是这条：除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外。也就是说，对自然保护地范围内违反《土地管理法》《矿产资源法》等法律法规行为，自然资源部门应该查处。

生态保护红线，是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的陆域、水域、海域等区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。自然保护地只是生态保护红线范围内的一种类型。

生态保护红线划定以后，对涉及生态保护的监管和执法，由自然资源、生态环境、林草三个部门依据相关法律法规，分别行使。

自然资源部门：对生态保护红线实施情况，会同相关部门进行监督检查；负责国土空间用途管制实施情况的监督。对违反《土地管理法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《土地管理法实施条例》等行为履行查处职责。（未提及《矿产资源法》）

生态环境部门：负责生态环境的监督工作。对违反《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行为履行查处职责。涉及在自然保护地内非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的违法行为，由生态环境保护综合行政执法部门统一负责查处。（与此前生态环境与林草执法职责分工保持一致）

林草部门：负责自然保护地的监督管理。对违反《森林法》《草原法》《湿地保护法》《森林法实施条例》等行为履行查处职责。

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